Natura 2000 og klimatilpasning

Natura 2000 er en fællesbetegnelse for habitatområder og fuglebeskyttelsesområder. Områderne danner tilsammen et økologisk netværk af beskyttede naturområder gennem hele EU. Målet er at sikre eller genoprette gunstig bevaringsstatus for sjældne, truede eller karakteristiske fugle og andre dyre- og plantearter samt naturtyper, som områderne er udpeget for at bevare. I Danmark kaldes Natura 2000-områderne sammen med Ramsarområderne for ”internationale naturbeskyttelsesområder”. Generelt bruges betegnelsen ”Natura 2000-områder” og er en del af Danmarks implementering af EU's Habitatdirektiv og EU's Fuglebeskyttelsesdirektiv.

For hvert Natura 2000-område, er der udpeget en række arter og naturtyper, som området skal beskytte med henblik på at sikre eller genoprette god bevaringsstatus.

Områderne er fordelt på 262 habitatområder og 113 fuglebeskyttelsesområder. Der er dog et stort overlap, således at mange af områderne har status som både habitat- og fuglebeskyttelsesområde med helt eller delvis samme afgrænsning. De 27 danske Ramsarområder ligger alle inden for de udpegede fuglebeskyttelsesområder.

Ansvaret for varetagelsen af beskyttelsen af Natura 2000-området ligger som udgangspunkt hos den myndighed, der har ansvaret for de regler, der er relevante for den aktivitet, der planlægges.

Pligten til at vurdere konsekvenserne for Natura 2000-området følger således den myndighed, der iøvrigt skal træffe afgørelse. Kræver et klimatilpasningsprojekt eksempelvis dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, og skal indgrebet ske i eller i tilknytning til et Natura 2000-område, har kommunen, som § 3-myndighed, pligt til at lave en forudgående Natura 2000-vurdering, inden der evt. vil kunne gives dispensation. Tilsvarende er det kommunen, der er myndighed, hvis projektet kræver planlægning efter planloven.

Kræver et klimatilpasningsprojekt dispensation fra strandbeskyttelseslinjen, og skal indgrebet ske i eller i tilknytning til et Natura 2000-område, er det Kystdirektoratet, der, som myndighed efter naturbeskyttelseslovens § 15, har pligt til at lave en forudgående Natura 2000-vurdering, inden der evt. vil kunne gives dispensation. Tilsvarende gælder, hvis klimatilpasningsprojektet kræver anlæg på søterritoriet og dermed en tilladelse efter kystbeskyttelsesloven.

De gældende regler fremgår af habitatbekendtgørelsen og den dertilhørende vejledning, som indeholder en mere detaljeret gennemgang af reglerne. Vejledningen kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside, se link til højre.

Reglerne indebærer, at der forud for en eventuel gennemførelse af projektet, skal iagttages følgende principper:

1. Planer og projekter skal underkastes en foreløbig vurdering med henblik på at vurdere, om de kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt (en væsentlighedsvurdering).
2. Hvis væsentlighedsvurderingen konkluderer, at det ikke kan afvises, at en plan eller et projekt kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, skal der gennemføres en konsekvensvurdering.
3. Hvis konsekvensvurderingen viser, at det ikke kan udelukkes, at planen eller projektet under hensyntagen til områdets bevaringsmålsætninger skader et Natura 2000-område, kan planen eller projektet ikke vedtages eller tillades.

Uanset om et klimatilpasningsprojekt placeres indenfor eller uden for et Natura 2000-område, vil det som udgangspunkt ikke kunne vedtages eller tillades, hvis det ikke kan udelukkes, at det vil skade Natura 2000-området.

Der skal ved administrationen af reglerne tages udgangspunkt i et forsigtighedsprincip.

Det betyder bl.a., at:

• hvis der er tvivl om, hvorvidt en aktivitet har en væsentligt påvirkning på Natura 2000-området, så skal der laves en konsekvensvurdering, og
• hvis der er videnskabelig tvivl om skadevirkninger, dvs. at skade ikke kan udelukkes, skal hensynet til Natura 2000-området veje tungest. Dette betyder i praksis, at der ikke kan gives tilladelse til det ansøgte.

I ganske særlige og begrænsede tilfælde kan beskyttelse dog fraviges, hvis der foreligger bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, jf. Habitatdirektivet. En sådan fravigelse forudsætter, at der ikke er alternatives og kræver bl.a. kompenserende foranstaltninger.

Ud over bestemmelserne i habitatbekendtgørelsen findes der tilsvarende bestemmelser om habitatvurderinger eller regler med ophæng i kystbeskyttelsesloven. Disse regler (bekendtgørelse nr. 450 af 8. maj 2017) vedrører bl.a. kystbeskyttelsesforanstaltninger og kan derfor være relevante i forhold til bl.a. klimatilpasningsprojekter. Reglerne administreres af Kystdirektoratet, som ligger under Naturstyrelsen.

Der er desuden tilsvarende regler efter Erhvervsministeriets planlovgivning.

Hvis man ønsker at lave et klimatilpasningsprojekt i eller i tilknytning til et Natura 2000-område, skal det vurderes, hvilke tilladelser/dispensationer, der kræves til gennemførelse af projektet.

Hvis et klimatilpasningsprojekt eksempelvis kræver dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, skal man ansøge kommunen om dispensation.

Kommunen har så pligt til at vurdere, om klimatilpasningsprojektet (§ 3-dispensationen) i sig selv eller sammen med andre planer og projekter kan påvirke det pågældende Natura 2000-område væsentligt.

Væsentlighedsvurdering

Ved en væsentlighedsvurdering skal der ses på, om et projekt, enten i sig selv eller i sammenhæng med andre planer eller projekter, kan påvirke arter eller naturtyper, som et Natura 2000-områder er udpeget til at beskytte. Vurderingen kan tage udgangspunkt i karakteren af påvirkningen og sammenholde den med den potentielle påvirkning af arterne eller naturtyperne. Det er centralt, at der er tale om en konkret vurdering, da nogle naturtyper og arter er mere følsomme over for påvirkninger end andre.

Omfanget af potentiel påvirkning har også betydning. Det kan fx. indgå, at påvirkningen er så minimal, at den falder inden for de naturlige, negative udsving i bestandsstørrelse, der er for arter, eller hvis et levested hurtigt og uden menneskelig indblanding kan reetablere sig inden for kort tid.

Hvis det i væsentlighedsvurderingen ikke kan afvises. at en plan eller et projekt kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, skal der foretages en yderligere, videnskabeligt baseret konsekvensvurdering af, hvorvidt projektet kan skade områdets integritet.

Konsekvensvurdering

Myndighederne er forpligtet til at sikre, at en plan eller et projekt hverken i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter skader de arter og de naturtyper, som et Natura 2000-område er udpeget til at beskytte (udpegningsgrundlaget).

Vurderingen af påvirkning skal tage udgangspunkt i områdets bevaringsmålsætninger. Overordnet set er der en bevaringsmålsætning om, at Natura 2000-områderne skal sikre eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de arter og de naturtyper, som et Natura 2000-område er udpeget for at beskytte. Dertil kommer, at der i Natura 2000-handleplanerne, for de enkelte Natura 2000-områder, er mere specifikke målsætninger.

Hvorvidt der sker skade på udpegningsgrundlaget vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sag. Det er ikke muligt at give en udtømmende liste over kravene til vurdering af, om der foreligger en skade, og det vil derfor afhænge af, hvilken måde, det aktuelle projekt, påvirker områdets udpegningsgrundlag og bevaringsmålsætninger, områdets karakter og om der er specielle økologiske forhold, der har betydning i forhold til påvirkningen af de udpegede arter og naturtyper. Robustheden af en naturtypes forekomst i et område kan også have betydning.

Se nærmere i forhold til vurderingen af skade i Vejledning til habitatbekendtgørelsen

Efter EU-Domstolens praksis skal der ske en meget høj prioritering af et sikkert, fagligt grundlag for vurderingen.

EU-domstolspraksis har præciseret, at man ikke kan imødekomme en skade i habitatretlig forstand ved at etablere erstatningsnatur for ødelagt habitatnatur (naturtyper eller levesteder for arter). Fx. er det som udgangspunkt ikke muligt at gennemføre et projekt, som ødelægger en beskyttet naturtype, selvom man et andet sted etablerer nye arealer med samme naturtype.

Det vil dog i mange tilfælde være muligt at ændre på et projekt eller tilrette det på en måde, så man undgår den skadelige effekt og dermed gør det muligt at gennemføre aktiviteten i overensstemmelse med Natura 2000-områderne.

Som eksempler på klimatilpasningsprojekter, som har kunnet lade sig gøre samtidig med, at der blev taget hensyn til beskyttelsen af Natura 2000-området, kan nævnes:

et projekt på Omø og et projekt ved Gyldensteen strand. I førstnævnte var målet at beskytte sommerhuse mod oversvømmelse uden at skade naturområdet, i sidstnævnte var hovedformålet at genskabe natur, men der blev indbygget en klimasikring af bagvedliggende arealer. Du kan læse mere om disse projekter på klimatilpasning.dk.

Hvis en konsekvensvurdering har vist, at et projekt vil medføre en skade på Natura 2000-området, kan projektet alene gennemføres, hvis der anvendes habitatdirektivets mulighed for fravigelse af beskyttelsen i Natura 2000-området.  

Habitatdirektivet rummer begrænsede muligheder for at fravige beskyttelsen af Natura 2000-områder. En fravigelse kan alene ske, hvis en række betingelser er opfyldt, jf. habitatdirektivets artikel 6, stk. 4:

1. Der skal foreligge bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af økonomisk eller social art.
2. Der må ikke være alternativer.
3. Der skal træffes alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at sammenhængen i Natura 2000-netværket bevares.
4. EU-Kommissionen skal i særlige tilfælde høres og i alle tilfælde orienteres i sager om fravigelse.

Ad.1) Bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser

Bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser omfatter situationer, hvor der overvejes gennemførte projekter eller planer, der anses for at være uundværlige, som led i foranstaltninger eller politikker, der beskytter grundlæggende værdier for borgeres liv, statens og samfundets grundlæggende politik eller udførelsen af aktiviteter af økonomisk eller social art, der opfylder specifikke forpligtelser til offentlig service.

Ad.2) Der må ikke være alternativer

Myndighederne skal vurdere alle relevante alternativer med henblik på at vurdere, om der findes alternativer, der bedre kan respektere hensynet til Natura 2000-området. I den sammenhæng kan indgå vurderinger af alternative placeringer og ændret omfang eller udformning af planen eller projektet. Hvis der er flere muligheder for løsninger, er der efter EU-domstolspraksis pligt til at vælge det mindst skadelige alternativ. I vurderingen og sammenligningen af alternativer må der ikke inddrages fx. økonomiske kriterier.

Ad.3) Kompenserende foranstaltninger

Kompenserende foranstaltninger er de foranstaltninger, der i en fravigelsessituation skal gennemføres for at kunne opretholde Natura 2000-netværkets funktion efter en skade. Kompenserende foranstaltninger kan eksempelvis være udvidelse af Natura 2000-områder med tilsvarende arealer eller genopretning af natur inde i området. Foranstaltningerne skal være gennemført og virke, inden skaden sker.

Kompensationsforanstaltninger kan foretages inden for det Natura 2000-område, der påvirkes eller et andet Natura-2000 område. Kompensationen bør dog ske så tæt på skaden som muligt.

Ad.4) Orientering af EU-Kommissionen

Kommissionen skal orienteres om, hvilke kompensationsforanstaltninger, der i en fravigelsessituation træffes for at opveje en skade. Kommissionen får dermed mulighed for at vurdere, om fravigelsen er i overensstemmelse med direktivet. I sager om såkaldte prioriterede arter, skal Kommissionen i visse situationer udtale sig.

Der har alene været et meget begrænset antal sager i Danmark, hvor fravigelsesproceduren har været anvendt. Seneste eksempel er et projekt om etablering af en ny fjordforbindelse ved Frederikssund, hvor hensynet til trafikale forhold nødvendiggjorde en ny forbindelse.

Efter habitatbekendtgørelsens § 9 er det den relevante myndighed, der kan fravige fra beskyttelsen. Det vil sige, at det er den myndighed, der er tillagt kompetence til at træffe afgørelse efter de almindelige regler i den lovgivning, som regulerer området. Dette vil eksempelvis betyde, at hvis etableringen af et klimatilpasningsprojekt kræver dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, så vil det være kommunen, der er myndighed.

Der er dog krav om, at der forud for en sådan afgørelse skal indhentes en udtalelse fra Miljøstyrelsen efter habitatbekendtgørelsens § 9, stk. 5.

Miljøstyrelsen skal have et så godt grundlag, som muligt, for at komme med en udtalelse, hvilket i praksis vil betyde, at Miljøstyrelsen først høres, når der foreligger et udkast til en endelig plan eller afgørelse, hvor konsekvenserne er fuldt belyst.

Hvis en myndighed vælger ikke at følge Miljøstyrelsens udtalelse imod gennemførelse af en plan eller et projekt og træffer afgørelse om at gennemføre det alligevel, så kan Miljøstyrelsen vælge at anvende lovgivningens almindelige regler om klage etc. for at få prøvet sagen.

Hvis der foreligger et tilstrækkeligt grundlag til, at man kan fravige beskyttelsen, vil det i de fleste tilfælde være Miljøstyrelsen, der foretager orienteringen af EU-Kommissionen om fravigelsen herunder orienterer om, hvilke kompensationsforanstaltninger, der foretages.

Oplysningerne kan findes forskellige steder, herunder:

• Natura 2000-planernes basisanalyser med tillæg, der rummer oplysninger om udpegningsgrundlaget og kortlægning af naturtyper og levesteder for arter. Basisanalyserne kan bl.a. findes på Miljøstyrelsens hjemmeside
• Naturdatabasen, der indeholder GIS-baserede oplysninger om bl.a. artsregistreringer, som måtte være foretaget af Aarhus Universitet, DCE, de tidligere amter, Miljø- og Fødevareministeriet eller andre. Se http://www.naturdata.dk.
• Digitale kort, hvor der kan søges efter Natura 2000-områder og udpegningsgrundlag. Findes bl.a. på Miljøstyrelsens hjemmeside.
• Rapporter og andre, evt. lokale, oplysninger fra naturorganisationer m.fl. Det er myndighedens ansvar, at oplysningerne er kvalitetssikrede.